“十一”假期之前，围绕美国财政预算的博弈便已对市场造成扰动。根据美国法律规定，在2024财年（2023年10月到2024年9月）到来之前，美国国会需要通过新一年度的预算法案，否则美国政府将面临关门风险。
[美国财政预算法案仍陷僵局]
时至9月30日，为了避免联邦政府发生停摆，美国国会参众两院紧急通过了为期45天的持续决议，暂时为政府运作提供资金，直到国会通过预算。但是，持续法案的签署并不意味着问题的解决，而仅仅是将截止日期从9月30日延后至11月17日，围绕2024财政预算法案的争执仍在进行之中，而美国政府关门风险也并未消除。
目前美国国会内部对于财政预算法案的分歧主要在于2024财年的支出水平。今年6月，美国总统拜登与众议院领袖麦卡锡就债务上限问题达成一致，即在将2024财年非国防支出维持与2023年基本不变、2025财年获准增加1%的前提下，通过新的债务上限法案将债务上限推迟生效至2025年年初。
虽然债务上限法案的协商结果一定程度上起到了限制政府支出的作用，但这与共和党掌控下的众议院在今年4月公布的《2023年限制、储蓄、增长法案》中将2024财年联邦预算削减至2022财年预算水平的要求相去甚远。因此众议院中的部分共和党人并不满足于妥协结果，要求在6月债务上限法案基础上再削减1200亿美元的支出，同时也对政府预算安排提出了新的主张。但是，这些要求显然与民主党的政治诉求背道而驰，这也使得9月下旬提出的多个预算法案并未在参众两院获得通过。
关门风险凸显美国财政问题。从基本面角度看，美国财政不断大幅扩张是财政预算谈判受阻的根本原因。
新冠疫情之后美国政府财政不平衡加剧。2020年以来，为了应对疫情的冲击，美国政府推出了规模巨大的财政刺激行动，通过政府举债向私人部门进行补贴的方式抵消疫情带来的负面影响。虽然这一举措支撑了美国经济在2020年至今的强势表现，但美国政府也因此面临了巨大的财政压力。2020—2022年，联邦政府财政赤字率分别录得14.9%、12.3%、5.5%，而2023财年的财政赤字率预计达到8%，这一数值不但远高于2000年至今3.6%的赤字水平，也大大高于2008年金融危机之后几年8%—9%的赤字率水平。
财政不平衡一方面加剧了党争问题。拜登政府期间，美国在2021年年初通过《美国救助计划法案》对私人部门进行补贴的同时，政府在2021年年底至2022年年中先后通过《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》以及对学生贷款进行减免的方式进行大规模转移支付。这在加剧政府财政不均衡的同时，也与共和党小政府的政治理念背道而驰，两党基于此的摩擦和博弈大大增加，今年6月的债务上限问题的艰难解决就是例证。
财政不平衡另一方面也加剧了美债问题。财政大规模支出需要政府发债提供资金，2020年以来美债净发行量便大幅上涨。这在美联储施行无限QE的疫情期间影响并不明显，但随着美联储开始加息缩表，市场流动性开始收紧背景下，美债供给端的超量发行就成为重要问题。
从数据上看，美国财政部在三、四季度分别净发行1.01万亿和8520亿美元国债，达到2020年疫情初期以来新高，但与此同时美债市场主要投资者持债意愿下降，美联储受制于缩表计划整体在减少购债，而主要市场政府也在抛售美债以应对跨境资金流出压力。
美债供需端的失衡便转化为了“十一”假期期间10年期美债收益率创下2007年以来的新高，10年期美债的波动率也大幅上升。
[政府停摆可能性依旧存在]
持续协议使用已是常态。目前美国国会参众两院通过了为期45天的持续决议，而从近几年的经验来看，持续决议往往会迎来连续不断的使用，直到正式的财政预算法案得以通过。2014—2023财年，美国政府依靠持续决议维持政府运作的时间从2个月到7个月不等，而每年持续协议的签署都超过了2次，这也意味着本次持续协议可能仅仅是个开始。按照过去10年最短达成正式协议的78天来看，预计持续协议可能至少再签署一次，而新一财年的拨款法案最早将在12月才能通过。
两党达成一致越发困难。理论上，按照美国国会拨款程序，美国总统应在2月便提交预算提案，而参众两院随后便应在4月提交预算决议，为最终的拨款法案提供支持。但近年来，两党往往在预算决议流程便开始博弈，导致预算决议以及随后的拨款法案时间无限制推迟，并造成政府关门事件。在最近的10年中，已经有3年发生了政府停摆事件，反映出两党达成一致越发困难。
美国政府停摆可能性仍存。10月3日，在本次持续决议达成之后第3天，部分共和党人因不满众议院议长麦卡锡向民主党进行妥协，对其进行了历史性的罢免。这也意味着未来新上任的议长将很难再采取合作姿态，而这也将加剧两党在预算法案上博弈的力度，博弈的加剧可能导致10年内第4次政府停摆事件的出现。
[政府停摆主要影响短期经济表现]
理论上，预算法案的不通过会影响政府主要支出，进而冲击绝大多数政府职能。按照拨款法案小组的划分，12个大项类别包括农业与食品药品管理、商务司法、国防、能源水利、金融服务与政府监管、国土安全、环境保护、劳动卫生与教育、立法、军队建设、国外行动、交通运输。其与美国财政部支出结构基本吻合，因此理论上多数政府支出和职能均会受到冲击。
实际上，重要性较低的服务和部门关门概率更高。根据财政支出规则，四类支出或不受政府关门的影响包括：必要的、保障社会正常运转的职能、不受年度拨款限制的强制性支出、无需年度拨款通过的永久性费用资助活动以及预先拨款资助的项目。但是，政府关门的影响在不同部门间存在溢出效应，由于其他部门的关闭、雇员到岗率低等因素的冲击上述本应豁免的项目也会受到波及。
经济方面，政府停摆会影响短期经济表现。由于政府支出占美国GDP的近两成，因此停摆会导致政府有关支出的大幅下降，同时干扰部分经济部门的正常运行，并对经济表现形成冲击。从1981年以来的停摆经验来看，对比政府停摆前一季度的经济表现和停摆期间季度增速，停摆当季GDP增速往往较前一季度下降1%左右；而根据CBO和CEA对2013年和2018年两次停摆的情况测算，停摆一周对GDP的拖累大概在0.1%。但是，随着政府重新开放并弥补前期支出缺口，GDP增速会在随后时间明显反弹，抵消前期不利影响。
市场方面，停摆会带来风险偏好短期下行。从历史数据上看，在政府停摆天数较长的情况下，政府关门期间美股多数下跌而黄金迎来上涨、大宗商品主要以下跌为主。但是，随着关门事件的结束，市场风险偏好扭转，资产价格将迎来反弹。整体上看，由于财政预算问题并非无法解决，由此引发的资产价格波动相对有限。
停摆主要对美债构成冲击。与多数资产价格在政府关门前后先跌后涨的情况不同，美债收益率在停摆超过10天的情况下往往趋于上涨。究其原因，虽然政府关门与债务上限问题不同，并不能导致政府债务违约，但这仍会加重投资者对于美国财政问题的担忧，使得市场对美国国债投资更加谨慎。尤其对于本次可能的关门事件而言，评级公司穆迪已经在9月底表态关门可能会影响美国评级，实际发生关门事件时美债收益率可能迎来更大幅度的上涨。（作者单位：中信建投期货）